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加快推进试点工作探索建立健全水权制度

  本报记者 董明锐

  20147月,水利部在宁夏、江西、湖北、甘肃、河南、内蒙古、广东7个省(自治区)启动了全国水权试点工作(试点期为20142017年);水利部有关司局在80个县开展了农业水价综合改革试点工作,将水权作为重要内容;河北、山西、新疆等省(自治区)也开展了省级水权试点工作。

  探索实践取得颇多进展

  通过一年来各地积极有效的探索实践,水权试点在水资源使用权确权、交易和制度建设等方面取得颇多进展。

  探索开展三种类型的确权。一是对纳入取水许可管理范围内的取用水户,通过规范取水许可进行确权。宁夏、江西等地对新增取水户通过严格水资源论证和取水许可审批、发放取水许可证进行确权;对已有取水户,按照先进的用水定额标准,评估取水量和节水水平等,通过延续取水许可、重新核定许可水量进行确权。二是对农业灌区内用水户,通过灌区内水量指标分解进行确权。甘肃、宁夏、江西等地将区域用水总量控制指标细化分解到灌区、各乡镇、用水户协会或农户,下一步将确权颁证。农业水价综合改革试点县将农业水权明确到用水户或用水合作组织,颁发了水权证。河北省在地下水超采综合治理试点地区将地下水可开发利用量细化到灌区,确权到农户。三是结合农村小型水利设施产权改革,将农村集体经济组织的水塘或修建管理水库中的水资源使用权确权到农村集体经济组织或农户。湖北省宜都市摸底调查了全市8500余口堰塘,对4000余口堰塘进行了整治,开展了计量设施建设,下一步将进行确权颁证。 

  开展了多种形式的水权交易。一是跨区域水权交易。内蒙古巴彦淖尔市将节约的农业用水有偿转让给鄂尔多斯市的工业企业。内蒙古自治区成立水权收储交易中心,已与7家用水企业签订交易合同,完成投资3亿元。二是跨流域水量交易。河南省依托南水北调中线工程,组织开展邓州市(长江流域)与新密市(黄河流域)、平顶山市(淮河流域)与新密市之间南水北调水量交易。邓州市与新密市已达成交易意向,平顶山市与新密市已签订交易合同(平顶山市每年向新密市有偿转让2200万立方米)。新密市投资3亿多元建设的引水入密工程已于201412月开工。三是行业间和用水户间水权交易。甘肃省在疏勒河流域等地组织开展农户间、工业企业间、农业与工业间水权交易。在石羊河流域开展农户间水权交易,武威市凉州区2015年初至今完成交易208起,交易水量595万立方米,交易金额约119万元。新疆在昌吉州开展农业与工业间、农户间水权交易,玛纳斯县2015年初至今交易水量高达950万立方米。四是流域上下游间的水权交易。广东省通过东江流域上游惠州等地实施节水,将节约水量有偿转让给下游的广州、深圳市,目前惠州和广州已初步达成交易意向。

  开展水权相关制度建设。河南省政府出台《南水北调水量交易管理办法(试行)》,明确规定了水量交易的条件、范围、程序等。河北省政府出台《水权确权登记办法》,明确规定县域内可以持续使用的水量分配给取用水单位和个人,非农生产用水以取水许可形式确定水权,农业用水按农户耕地面积确定水权。内蒙古自治区政府出台《闲置取用水指标处置实施办法》。广东省人大颁布《广东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》,明确水资源使用权可以转让。山东省水利厅印发《关于加快推进水权水市场制度建设的意见》。

  试点工作取得初步经验

  在取得积极进展的同时,水权试点工作也收获了一些初步经验。

  开展用水权确权登记必须以健全用水总量控制指标和监控计量体系为基础。现阶段对微观层面的取用水户用水权进行确权,面临的突出制约是用水总量控制指标尚未从区域层面细化到水源、行业层面,确权的边界约束条件不清晰。宁夏在开展确权之前,首先将各市(县)用水总量控制指标细化到引黄水等地表水和地下水水源,以及各行业和各灌区干渠取水口,明确了确权边界约束条件。同时,对确权对象配备必要的计量设施,既保障用水总量控制指标得到落实,又确保用水户用水权有清晰的来源、具体的用途和明确的水量,有效避免权属争议纠纷,为开展确权登记奠定了坚实的基础。

  建立水权交易市场必须充分发挥政府引导作用。在建立水权交易市场初期,由于没有明确的交易规则、统一的交易平台,相关信息不对称、认识不统一容易导致有交易意向的相关方预期不明确、动力不足。内蒙古鄂尔多斯市工业企业发展用水刚性需求较大,但用水指标空间严重不足;巴彦淖尔市灌区节水潜力较大,但节水资金缺口大。自治区政府因势利导,成立水权收储转让交易中心,出台《闲置取用水指标处置实施办法》,为引导和规范相关企业和灌区开展水权交易搭建了统一平台,消除了相关方的顾虑,激发了水权交易的动力,已经有多家用水企业和灌区积极参与到水权交易中,顺利落实了节水投资和项目。

  水权制度建设必须充分体现用途管制的要求。在确权和交易环节,农业和生态往往处于弱势地位,如果没有严格的用途管制要求,易导致以水权交易之名变相挤占农业、生态用水,随意变更水资源用途等问题。山西清徐县在推进水权工作过程中,以地下水不超采为前提实施水权分配,倒逼用水户调整种植结构和节水,目前地下水位已回升近10米,初步实现采补平衡。内蒙水权试点在确保灌区合理农业用水前提下,明确通过实施节水工程节约的2.3亿立方米水量中,只可转让1.2亿立方米,其余用来退减超用的黄河水,保障了黄河生态用水和下游各省用水权益。

  水权、水价改革、农村小型水利工程产权制度改革需要统筹推进。80个农业水价综合改革试点县都将明晰农业水权作为水价改革的首要环节,其中40个县将用水权确权到用水户协会、40个到农户,为实施水权内平价水、水权外高价水、政府对水权内节约水量回购等措施奠定了基础,有力推动了水价改革工作。新疆以昌吉市为试点统筹开展水权水价改革,政府将用水权分配到二轮承包地农户,农户用水在水权指标内水价为0.124/立方米,超过水权指标和二轮承包地以外的用水水价为0.372/立方米;水权指标内如能节约水量,政府按0.372/立方米价格进行回购,水权和水价改革同步进行、有机结合、相互促进。湖北宜都水权试点将农村堰塘工程的使用权按照各受益户灌溉面积比例确定到户,按照堰塘工程使用权的份额分配堰塘中的水资源使用权。两权合一,统筹推进,在保障农民用水权益的基础上,充分调动了农民参与工程产权和水资源使用权确权,以及工程运行维护的积极性。

  水权试点工作尚存问题和困难

  然而,改革的道路并不会一帆风顺。水权试点工作在取得明显成效的同时,面前仍旧存在着很多问题和困难。试点工作进展区域不平衡。北方水资源紧缺试点地区,将水权交易作为保障经济社会发展用水,尤其是工业发展用水的重要途径,开展水权工作的需求迫切,积极性高、动力足。南方试点地区由于水资源相对丰沛,缺水压力小,水权交易的需求不足,试点工作进度相对较慢。此外,不同区域试点在确权期限、权属凭证名称、确权对象等方面还不够规范。

  水资源监控计量和江河水量分配相对滞后。部分试点地区现状水资源监控计量水平难以有效支撑水权工作。从全国层面看,水资源监控计量体系总体薄弱,特别是量大面广的农业用水普遍缺乏计量监控设施;完成跨省江河水量分配还需时间,用水总量控制指标尚未细化到各河段、湖泊、水库和地下水源,尚未配置到各行业,水资源使用权确权登记的边界约束条件尚不清晰。

  缺乏上位法的支撑。在确权方面,现有法律法规仅明确了直接从江河湖泊和地下水取用水资源需办理取水许可证、取得取水权。对灌区内用水户的用水权、农户使用农村集体经济组织的水塘和修建管理水库中水的用水权确权没有法律依据。在水权交易方面,现有法律法规仅对取水权转让、南水北调受水区水量交易作了规定,灌区内用水户之间水权交易、其他区域间水量交易没有法律依据。由于缺乏上位法支撑,试点地区开展水权工作遇到较大阻力。

  水权确权和交易中的有关问题尚需深入研究。试点过程中,在确权和交易方面,还存在一些问题没有形成共识,需要进一步深入研究。如水资源使用权人的具体权利和责任内容、确权期限、交易定价机制、交易平台运作方式、风险防控措施、区域间水权交易情形和条件以及政府与市场的关系等。

  下阶段,水利部将加快开展试点工作,督促试点地区加大工作力度,按照试点方案明确的各项任务和时间节点要求,加快落实各项措施,尽快形成可复制可推广的经验。夯实工作基础,加快完成国家水资源监控一期项目,以农业取用水计量监控为重点全面开展二期项目,健全水资源计量监控体系;加快开展江河水量分配,将区域用水总量控制指标细化到各水源、各行业;全面加强和规范农业取水许可管理,从严核定许可水量,严格取水工程验收和取水许可延续管理。加快推进相关制度建设,制定水资源使用权确权登记方案、水资源用途管制指导意见、取水权转让管理办法等。强化重大问题研究,在水资源使用权的权责内容和权利期限、交易条件、定价机制和平台运作方式等方面取得突破,研究解决如何统筹处理好政府和市场的关系,体现公平和效率等。

董明锐


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